【文章导读】面向主体功能分区的建设用地强度研究：模式识别与时空演变

为贯彻落实生态文明战略，中国编制并实施“主体功能区规划”，以推动人口、经济、生态的协调发展，对国土空间开发保护行为形成规划引领。《中共中央第十四个五年规划和面向2035年的远景目标》指出，各地区未来应坚持以主体功能为导向，形成城市化、农产品主产区、生态功能区三大格局，优化国土空间开发保护秩序。党的二十大报告进一步明确主体功能区战略在未来国土空间治理体系中的重要地位。可以预见，主体功能区战略将持续对建设用地开发利用形成规范与引导。

建设用地强度是深入分析国土空间开发利用的关键维度。伴随着中国城市由增量扩张逐步转向存量发展，合理提高建设用地强度将成为突破城市发展用地需求瓶颈，化解经济增长、粮食安全、生态保育之间矛盾的重要抓手。因此，强化建设用地强度研究，准确描述建设用地强度时空差异，将为推进国土空间可持续利用奠定基础。现有研究探索了建设用地强度的理论内涵，并从建设用地结构、功能、形态等视角，在多空间尺度上测算建设用地强度，但是对于中国近期建设用地强度变化仍缺乏系统的、及时的研究。

我国的主体功能区规划已执行十余年，针对主体功能区的分析较多仍从土地覆被的视角出发，对建设用地强度变化仍缺乏系统分析。各主体功能区建设用地利用模式是否具有时空演化规律？用地强度变化如何影响建设用地利用模式？以上问题对于有效评估主体功能区规划影响，构建合理的国土空间开发保护秩序具有重要参考价值。

因此，本文基于2000、2010、2020年人口普查数据、建设用地数据，选取人均用地量作为建设用地利用强度指标，在对比分析主体功能区规划实施前后10年间的人口变化、人均建设用地变化的基础上，识别不同主体功能区的建设用地利用模式差异，并测算人口规模与用地强度变化对于建设用地变化的解释程度，以期形成对主体功能区规划实施成效的科学认知，并为后续国土空间规划编制中落实主体功能区战略提供参考。

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结果分析

1.1 建设用地强度变化：

城市化地区利用强度显著提升

2000年以来，全国建设用地强度总体上升。首先，2000—2010年间，全国人均用地量变化率均值为3.47%，该数值于2010—2020年间下降至3.01%，建设用地强度在全国尺度上有所提高。其次，优化开发区、重点开发区、重点生态功能区人均用地量变化率均有所下降，其中优化开发区下降幅度最为显著，而农产品主产区人均用地量变化率由3.45%增长至3.78%，利用强度呈现下降趋势（图1）。

▲ 图1 | 主体功能区建设用地强度的区域差异

注：误差棒为各主体功能区人均用地变化率均值的标准误

中部与东北地区的限制开发区建设用地强度均有所下降。首先，中部与东北地区限制开发区人均用地增长率的显著上升意味着该功能区利用强度明显下降，尤其是东北地区农产品主产区与重点生态功能区人均用地增长率分别上升了2.34%与2.14%。其次，西部重点生态功能区与农产品主产区建设用地强度有所提高，人均用地增长率分别下降了1.19%与0.68%。最后，除东北外，全国其他区域的城市化地区建设用地强度有所上升。其中，东部地区优化开发区建设用地强度上升最为明显，表现为人均用地变化率下降幅度达2.01%。

1.2 建设用地利用模式：

城市化地区与限制开发区的差异化表现

全国建设用地利用模式主要表现为“人口收缩—用地强度下降”“用地强度下降”“人口增长”等类型（图2）。第一，“人口收缩—用地强度下降”是全国最主要的建设用地利用模式，其占比由21.82%上升至34.12%。第二，“用地强度下降”“人口增长”模式在2000—2010年间占比分别为23.75%与21.12%，2010—2020年间分别下降了3.90%与1.72%。第三，“人口增长—用地强度上升”虽然整体占比较小，2000—2010年间仅为1.83%，但是2010—2020年间该占比上升至2.88%。

▲ 图2 | 中国建设用地利用模式转移矩阵

注：左图中圆圈颜色和大小代表发生各种建设用地利用模式转变的县区数量。

限制开发区与城市化地区建设用地利用模式呈现差异化演变（图3）。首先，农产品主产区与重点生态功能区占比最高的建设用地利用模式均由“用地强度下降”转变为“人口收缩—用地强度下降”，而优化开发区与重点开发区占比最高的利用模式则始终为“人口增长”。其次，优化开发区“人口增长”模式的县区占比由2000—2010年间的31.37%上升至2010—2020年间的46.67%。最后，2000—2010年间农产品主产区与重点生态功能区“人口收缩-用地强度下降”模式占比分别为24.84%与21.54%，2010—2020年间该模式占比分别增长了21.80%与22.71%。

▲ 图3 | 主体功能区建设用地利用模式转移矩阵

注：图中圆圈颜色和大小代表发生各种建设用地利用模式转变的县区数量。

全国超六成县区建设用地利用模式有所变化，建设用地利用模式演变呈现典型的空间异质性（图4）。第一，2000—2010年间，广东、福建、天津、河北等省份建设用地利用模式主要为“人口增长-用地强度下降”“人口增长”等类型，而云南、贵州等地主要为“人口收缩”“人口收缩—用地强度下降”等类型。第二，2010—2020年间，西部地区主要模式仍为“人口增长”，但是东北三省、河北、山西等地区建设用地利用模式发生较大转变。

▲ 图4 | 中国2000-2010、2010-2020年建设用地利用模式识别

资料来源：本图基于自然资源部标准地图服务网站下载的审图号为GS(2019)1823的标准地图制作，底图无修改。台湾等地无数据。审图号：GS京（2023）0771号。

1.3 建设用地变化归因：

用地强度下降主导建设用地扩张

建设用地强度下降是建设用地规模变化的主要原因。2000—2010年间，人均用地量的上升可解释88.18%的建设用地扩张，这一比例于2010—2020年间上升至94.81%（图5）。对比不同主体功能区可知：第一，农产品主产区人均用地量变化对于全国建设用地扩张的解释度增加，增幅达14.46%；第二，重点开发区和重点生态功能区2010—2020年间人均用地量变化分别解释全国27.08%、19.72%的建设用地扩张；第三，优化开发区与重点开发区人均用地量变化对于建设用地扩张的解释程度呈现下降趋势，解释度分别下降了11.04%和3.6%。

▲ 图5 | 人口规模变化、人均用地量变化对于建设用地变化的解释程度

注：误差棒为人口规模、人均用地量变化对于建设用地扩张解释程度的标准误。

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讨论与结论

2.1 讨论

本文从利用强度视角切入，探究主体功能分区对于建设用地利用的影响，有效补充了主体功能区的政策效应研究。首先，优化开发区、重点开发区在主体功能区规划实施后，建设用地强度明显提升，与功能区导向相契合。而农产品主产区人均建设用地量有所上升，建设用地利用强度持续下降，建设用地与耕地之间的矛盾加剧，限制其发挥农业生产的主导功能。其次，本文识别了主体功能区间利用模式差异与模式转变规律，证明了城市化地区在引导建设用地高强度利用方面的积极作用。再次，虽然已有研究从全球尺度对建设用地利用模式进行了探索，但是本研究以中国为研究区，模式识别过程中阈值选择更贴合中国国情，更能精细刻画中国建设用地的利用模式演变。同时本研究基于第七次人口普查数据，充分考虑中国人口变化最新趋势，更准确的评价了主体功能区政策对近期建设用地强度的作用。

建设用地高强度利用与城市可持续发展的关联需进一步探讨。虽然建设用地高强度利用可以控制建设用地无序蔓延，但是部分研究指出，建设用地高强度利用对于城市热岛、能源消耗有促进作用，对于居民健康存在负面影响。因此，过度追求建设用地强度的提升存在较高的社会成本，需要谨慎分析强度提升的收益与成本。考虑到未来人口仍将进一步向城市化地区集聚，建设用地需求仍处于上升趋势，城市化地区需要有效利用城市更新等手段，提升存量用地再开发力度，进一步加强建设用地强度管控。同时对于利用强度过高的区域应通过合理的规划、管控等政策手段，优化用地布局，增加绿地、广场等开敞空间，推动绿色城市、健康城市建设。

2.2 结论

本文探究了全国县区尺度建设用地强度变化，识别不同主体功能区建设用地利用模式与空间演变特征，并分析人口规模与用地强度对建设用地规模变化的解释度。研究表明：第一，城市化地区与限制开发区建设用地强度变化呈现差异化特征，较大比例限制开发区建设用地强度的下降伴随着人口规模的下降，而部分城市化地区建设用地强度上升伴随着人口的上升；第二，利用强度下降是建设用地扩张的主要动力，用地强度下降对于建设用地扩张的解释程度随时间有所上升，尤其体现在限制开发区中；第三，主体功能区战略后续实施过程中，需充分考虑区域建设用地强度变化规律，积极引导土地利用与主体功能相协调，同时未来研究中应积极探索应用新技术、新数据，助力主体功能区战略、国土空间规划及相关政策的效应评估。

本文撰稿：岳文泽  周秋实  李蒙蒙  张衔春

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原文介绍

《面向主体功能分区的建设用地强度研究：模式识别与时空演变》一文刊载于《城市规划》2023年第5期，第15-24页。

【doi】10.11819/cpr20231607a

岳文泽，浙江大学公共管理学院土地管理系教授，博士生导师，[e-mail]。

周秋实，浙江大学公共管理学院土地管理系博士研究生。李蒙蒙，阿姆斯特丹自由大学博士研究生，浙江大学公共管理学院土地管理系科研助理。张衔春，浙江大学公共管理学院土地管理系，百人计划研究员，博士生导师，本文通信作者，[e-mail]。【基金项目】国家社会科学基金重大项目：构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系研究(21ZDA064)；中国国土勘测规划院外协项目：面向“双循环”格局的城市群国土空间规划编制技术研究(2022年第81号-18)。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C44YLTlOAiTRKu87-SJxoEJu6LL9TJzd50l63v2hNcriO1EE9IQHE4MTaaspSR1LQ89c3uXnlzpn_sYXLoibXeGf&uniplatform=NZKPT

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